停车服务收费及保管责任若干问题的探讨

停车场收费的问题日益引起政府有关部门、消费者、停车场经营者的高度重视，因为停车场收费不仅是汽车消费者一项长期的负担，而且停车场收费带来的保管责任极易引发法律诉讼。合理地界定停车场经营者的权利和义务，降低停车场经营者的负担，规范停车场经营者的行为，有利于停车场行业的发展。其中有很多问题值得研究和探讨。
　　一、 停车服务收费的性质及服务内容。
　　目前，停车场大致可以分为两大类，一类是专业性停车场，一类是物业管理小区内的停车场地。毫无疑问，停车场收费属于经营服务性收费，长期以来价格主管部门一直将汽车保管费列入政府价格管理目录，属于政府定价。除极少数停车场外，由政府价格主管部门对不同的停车场确定分等级的收费标准，而不是逐一核定经营费用。从理论上讲，经营服务性收费标准的最主要依据是经营费用，但实际上由于停车场的情况复杂，经营费用悬殊，停车场的规模、所处的地理位置、停放车辆的数量都直接影响停车场的收益。以物业管理小区的停车场为例，停车管理作为物业管理公司的经营业务，收益弥补物业管理收入的不足是物业管理企业的通常做法，不能因为停车管理独立核算有较高的收益而降低停车收费标准。
　　目前深圳市的停车场中，专业性的停车场只占少数，大多数是物业管理小区的停车场。且收费标准均不与停车场经营费用有直接的联系。能否像其他经营性服务项目的政府定价一样，按实际经营费用核定停车场的收费标准，理论上与实践上都是不可行的。对实行政府定价停车场分等级确定收费标准是经过实践证明唯一可行的并被普遍接受的较理想的选择。
　　伴随经济的发展，汽车消费高速增长，停车场收费管理与日益增长的停放需求不相适应的矛盾推动着改革的步伐。1994年通过的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》第三十条规定，物业管理公司应与车主明确车辆保管关系或车位有偿使用关系，并按有关规定收取相应的保管费或车位使用费。首次在保管费外提出了车位使用费的规定，但由于缺少相应的配套规定，难以在实践中明确车位使用费与保管费之间的法律界限。车位使用费的性质如何，是否属于政府定价，停车场对车辆停放承担什么样的法律责任，一系列的问题都需要给出答案。从目前的实践看，仅仅提供车位使用权的停车场所并不存在。街道边咪表停车是车主占用公共道路交纳一定的费用作为对公共资源的补偿，已经超出经营服务性收费的范畴。
　　2000年国家计委发布的《机动车停放服务管理办法》是目前国家价格主管部门对机动车停放收费管理最权威的规定。管理办法对机动车的停放服务收费作出了重大的改革，深圳价格主管部门依据国家计委的规定下发了《关于机动车停放服务收费问题的通知》，对深圳机动车停放服务的价格管理政策作了相应的调整。最核心的有三项，一是将机动车保管费更名为机动车停放服务费；二是将原有的机动车保管费全部实行政府定价改为区别不同情况分别实行市场调节价、政府指导价、政府定价3种不同的定价形式。具有自然垄断经营性质的机动车停放服务（机场、码头、车站、旅游景点、住宅区的露天或地下配套停车场等停放服务）收费实行政府指导价或政府定价。非自然垄断经营性质的机动车停放服务（商场、娱乐场所、宾馆酒店、写字楼等建筑物的配套停车场等停放服务）收费实行市场调节价；三是机动车停放服务收费可实行按车辆占用面积大小分别计费的办法，也可实行按停放时段不同分别计费的办法。
　　深圳价格主管部门是机动车停放服务内容的解释部门，但由于是依据国家计委的规定，最终解释权应属国家计委。
　　机动车停放服务收费改革对停车行业的发展起了重要的影响。虽然《机动车停放服务管理办法》对机动车停放服务的内容未作出具体的规定，但仍可认为停放服务费与原有的保管费是有区别的，停放服务费不等同于保管服务。否则就很难理解为何国家计委将长期使用的保管费更名为停放服务费。并规定可实行按车辆占用停车面积大小分别计费，而通行的保管费标准均采用与保管标的金额、保管责任的大小相对应的原则。
　　停放服务费比较准确地反映机动车停放的客观需要及当前的社会经济、治安环境。停放服务应包括提供机动车停放的场地、维护更新停车场必要的设施、维持停车场的公共秩序、卫生及公共照明、机动车进出停放办理必要的方便、简捷手续、承担有限额度的赔偿责任。停放服务费与车位使用费相比较，范围更广，除一些专用停车场经营者自身具有停车场使用权外，还包括了大量委托物业管理企业管理，利用业主公共场地停放车辆的物业管理小区。目前的停放服务费部分具有车位占用业主公共场地的补偿性，由于小区的道路及公共面积为业主共有，必然出现车主与无车业主及外来停放车辆之间的利益冲突，通过向车位使用人或公共场地占用者收取一定的补偿是合情合理的。保管则应包括提供停车服务并承担保证车辆保持原有状态的义务和赔偿责任，简而言之，保管=停放服务+承担赔偿责任。
　　国家计委对停车服务收费管理的改革，是价格管理观念与时俱进的发展，更全面地反映了停车服务的本质特征，对停车行业发展的促进作用将会随时间的推移进一步被认识。
　　二、 确立停车场保管责任的若干条件
　　近几年，停车场收费的争议不断，但大多数是集中在停车场保管责任上。停车场是否负有保管责任，应当从多方面进行分析。不能仅仅看其营业执照中注明为机动车保管，使用的票据为保管费。
　　由于目前的机动车存量远远超过了城市规划的预期，大多数的停车场实际上并不具备承担机动车保管责任的条件。长期以来即使是专用停车场也不具备保管贵重物品所应有的封闭环境，不能有效地制止管理员以外的人未经同意进入停车场地，机动车车主一般均为自行入内停放车辆，且并未将车辆的实际控制权交给停车场管理人员，出门凭证的防伪性能与机动车价值不相符，而管理人员除出门凭证外也不具备其他的识别、核实措施；绝大多数停车场并不是规范的停车场，比较突出的是物业管理小区的停车很多是利用小区的道路、公共场地停放。即使如此，还难以符合日益增长的停车量的需要。车辆无法始终处于车辆管理人员的严密监控之下。
　　保管服务作为一种经营服务性活动，除法律法规另有规定的除外，应视为企业依法自主经营权的一部分，任何机构和个人都无权强制性要求停车场提供保管服务。停车场开展停车保管服务的法定程序是以停车场经营者向有关审批部门提出申请为前提，经批准同意后向工商登记机关提出设立登记或增加经营范围的变更登记。未经经营者提出申请，行政管理机关不能要求其经营停车保管业务。目前，相当数量的停车场并不具备严格的提供机动车保管服务的客观条件，却在经营范围中核定为机动车保管，办理停车场保管费的收费许可证，并使用保管费的发票，承担保管的责任，与其经营停车场的本意并不完全相符有其历史的原因。根据国家计委的规定，停车服务作为一个独立合法的经营项目将会被停车场经营者广泛接受，停车场经营者可以依法提出将经营范围变更为停车服务的申请，并提出使用与经营范围相对应的票据。
　　停车服务是否应承担赔偿责任，争议的前提是保管合同是否成立。首先，停车场应有从事保管业务的经营范围及从事保管服务的条件，其次还应经过相应的保管物品控制权移交程序。但从机动车的特点来分析，相当多的车主对机动车的停放服务并不存在保管服务的要求。这是由机动车自身的特殊性及保管的费用所决定的。机动车是一种贵重的物品，但不同的机动车价值悬殊，保管责任差别巨大；且是具有较高机动性及自锁防盗抢性能，因此对停放服务除要求有一定的安全性外，还要求停放服务具有存取便捷、简便的手续。要求车辆停放均采取保管的形式，对停车场的开办条件提出了相当高的标准，一般应有全封闭式的停放场所，给现代城市的发展规划提出了不切实际的要求。车辆的实际控制权必须经规定的程序移交到停车场管理人员，车辆实际控制权不仅仅应包括车辆的停放位置由管理人员决定，钥匙、证件移交外，停车场管理人员可以采取附加的车辆控制措施。车辆的价值决定了车辆保管手续应有极其严格的程序，与机动车的机动性矛盾突出。订立保管合同，对车辆的状况经过检查验收后，明确双方的权利、义务，明确保管的责任、费用及交纳的办法。通行的用于保管贵重物品的模式难以被广大的停车消费者所接受。因为车辆停放手续的便捷是机动车停车场经营的基础，离开便捷停车场难以维持下去。

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