我国土地使用权类型分析

    1988年4月12日全国人大七届一次会议通过的宪法修正案中关于“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的这一规定，正式从法律上确立了我国土地有偿使用制度，土地使用权成为可交易的对象，为我国土地市场的建立奠定了坚实的基础,同时也形成了以土地使用权为核心的土地立法模式。
    土地使用权是我国土地使用制度的法律体现形式，指民事主体在法律允许的范围内对国有土地或集体土地占有、使用、收益和部分处分的权利，是一种从所有权中分出来的财产权，这种权利根据我国的法律规定，可依法转让，是一种可变动的权利。国家对土地使用权的一系列法律规定构成了当前我国土地使用权制度的基本内容。我国现行法律法规中的“土地使用权”概念已远远突破了传统民法意义上的“使用权”，其内容已不单纯是使用，还包括含了一定的收益和处分权，例如，国有土地使用权经一定程序设定后，便具有对抗一般人的法律效力，出让土地使用权还可以转让、出租、抵押。我国当前法律中的“土地使用权”事实上已成为一项相对独立的用益物权。
    一、我国国有土地使用权的分类
    国有土地使用权是指土地使用者依照法律规定或者合同约定，享有使用国有土地并取得收益的权利，在当前法律中，按其设定的方式及权利内容分为：出让土地使用权、出租土地使用权和划拨土地使用权。这一划分明明确了国有土地使用权的取得方式、权利内容和性质，具有一定的科学性和合理性，也符合我国国情。纵缆当前我国国有土地产权，也基本上以此为基础形成了出让土地使用权、承租土地使用权和划拨土地使用权“三权鼎立”的局面，三种土地产权的正常运作构成了当前我国土地市场的全部。
    1、出让国有土地使用权
    出让国有土地使用权是土地使用者通过交纳土地出让金，办理出让手续等程序从国家那里获得的一种国有土地使用权，是通过国有土地使用权“出让”这一行为取得的。国有土地使用权出让是指市、县人民政府代表国家将国有土地使用权在一定期限内通过招标、拍卖、挂牌或协议方式出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付出让金的行为。
    土地使用权的出让年限，由国家和土地使用权受让方通过国有土地使用权出让合同来约定，但国家对出让土地使用权的最高年限因土地用途不同分别作了规定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。
    “出让土地使用权”作为一个独立的土地使用权可以说最早出现在1990年5月19日国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，这一条例中虽然没有明确提出“出让土地使用权”这一词，但是其中的第一章至第六章中所说的“土地使用权”实质上就是“出让土地使用权”，1994年7月5日全国人大通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》和1998年8月29日全国人大修正的《中华人民共和国土地管理法》正式将出让土地使用权写进了法律。可以说“出让土地使用权”这一土地使用权类型的出现，正式确定了我国土地使用权的财产权地位，具有历史性意义，为我国土地使用制度改革从法律上提供了保障。出让土地使用权同其他两种权利相比，在当前是较为完善的一种土地使用权，在法定的期限内其权利内容是相对完整的，是一种独立的财产权，土地使用权人可以进行转让、出租、抵押等处置行为。
    2、租赁（承租）土地使用权
    租赁土地使用权是指土地使用者通过与国家订立国有土地使用权租赁协议，并按年向国家缴纳租金而取得的一种土地使用权。租赁土地使用权是土地使用权人通过国有土地使用权“出租”这一行为获得的一种土地使用权。国有土地使用权出租指国家将土地使用权出租给使用者，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，由土地使用者按年向国家缴纳租金的行为。1998年12月24日国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》中将“国有土地租赁”作为国有土地有偿使用的方式之一，首次在行政法规中确立了“租赁土地使用权”的法律地位，1999年7月27日，国土资源部发布的《规范国有土地租赁若干意见》对这一权利进行了细化；1999年5月31日，上海市人民政府发布《上海市国有土地租赁暂行办法》，以地方规章的形式正式确立了租赁土地使用权在地方土地管理中的法律地位。可以说这一土地使用权的出现，弥补了国有土地使用权出让制度的一些不足，承租土地使用权与出让土地使用权相比有权利内容的不完整性特点，由于其取得方式是通过按年缴纳租金来获得的，因而其权利内容与出让土地使用权相比是不完整的，从严格意义上来讲，它仅限于使用者按约定的用途使用，如果要转租或抵押必须要经过出租方批准，从法律性质上讲，它应是一种债权，而非具有相对完整意义上的物权。但是，根据我国当前的土地管理立法趋势，我们也在逐步强化出租土地使用权的物权功能，比如，1999年国土资源部发布的《规范国有土地租赁若干意见》通知中规定，承租人在按规定支付租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。在实践中，一些经济比较发达土地使用制度改革比较快的地区，如上海市、山东的威海等地也在其地方性规定中对“租赁土地使用权”作了比较完整的规定，如可以抵押等。可见，随着我国土地使用制度改革的进行，承租土地使用权将不断完善，设置转让、转租、抵押等权能将是我国土地使用制度改革和土地立法的必然趋势，目前，这种方式正在从试点走向全面推广的过程之中，并取得了良好的效果，它弥补了国有土地使用权出让制度的一些不足，但是这有待于我们尽快从立法上明确。
    3、划拨土地使用权
    划拨土地使用权是指符合法定条件的土地使用者通过法定程序无偿或低偿取得的土地使用权，它一般没有期限的限制。其范围主要限于机关用地、军事用地、城市基础设施和公益事业用地等。它是土地使用权人通过“行政划拨”方式取得的一种国有土地使用权。土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用，或者将土地无偿交付给土地使用者的行为。
    划拨土地使用权权利主体包括：国家机关、企事业单位、个人等，由于历史原因，当前的划拨土地使用权的主体是复杂多样，相当广泛的，但我国法律对今后设定划拨土地使用权的主体却是有着严格范围的限制的，主要限定在国家机关、人民团体、符合有关条件的企事业单位和个人。划拨土地使用制度可以说在我国土地使用制度改革以前就存在，但是直到1990年5月19日国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中首次明确提出了 “划拨土地使用权”，并将期其作为土地使用权的一个种类，1994年全国人大通过的《城市房地产管理法》和1998年全国人大修正的《中华人民共和国土地管理法》正式将土地使用权划拨写进了法律。按照《城镇国有土地出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》等规定，划拨土地使用权经过批准后是可以转让、出租和抵押的。当前解决我国土地二级市场供应不足，其关键是打通划拨土地（城市存量土地大部分为历史形成的划拨土地）进入市场的通道，将存量划拨土地纳入市场中来，增加供应量。这里关键也是划拨土地使用权流转与完善问题。
    通过以上分析我们可以看出，出让土地使用权、租赁土地使用权和划拨土地使用权都包含了占用、使用、收益和处分等权能，但它们之间在处分权的行使程序和内容又有所不同：出让土地使用权在土地使用期限内，具有相对完整的处分权（包括：转让、出租、抵押和作价出资等内容）；租赁土地使用权包含的处分权从当前的实践及地方立法来看也是相对完整的，但其行使要经过出租方的批准，但从立法趋势上来看，这里的“批准”应是形式上的，除在法定例外条件下审批机关原则上都应批准；划拨土地使用权，尤其是历史上形成的划拨土地使用权，原则上不禁止流转，经批准也可具有转让、出租、抵押和作价出资（入股）等处分权。

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