中国土地制度的反思及创新建议

　　 新中国的土地制度几经沉淀和革新,现已基本成型,这一制度体系可以从国家的有关法规中清晰地加以勾勒和归结。针对当前土地管理中存在的种种弊端和亟待解决的问题,我们不能不对中国的土地制度进行深刻的反思。中国的土地制度深深地打上了计划管制的烙印,存在着诸多先天性的重大缺陷。在这种既定的制度安排下,所谓要建立土地管理的长效机制不过是画饼充饥,自欺欺人。

　　 中国土地制度的内生性缺陷

　　 一般来说,社会总是需要存在一系列规则来协调人们的偏好以及偏好的集合和种种冲突,降低游戏本身的风险和不确定性,提供对未来确定程度的衡量手段,并且激励个人不必顾及时间跨度去利用最有价值的交易机会。而制度本身就是一整套约束、激励和保护个人行为的游戏规则与社会伦理规范,是人类给自己施加的约束。制度是一种人工产品和历史沉淀物,它构成一种经济秩序,提供了人类相互影响的框架,约束着人们的选择集,国家本身就是由制度来支撑和维系的。中国实行着一种独特的土地制度,但其与世界潮流格格不入,与WTO原则极端不符,与经济规律背道而驰,严重掣肘了科学发展观理念的践行。

　　 一、土地产权制度残缺不全。

　　 土地产权的核心是土地财产的所有权,相关权利在大陆法系国家一般有:地役权、永佃权、地上权、典权、抵押权、租赁权等等。中国土地管理中的一个基础性缺失就是长期以来没有建立有效的现代土地产权制度:一是缺乏对土地产权?包含土地财产权及他项权利?的明晰界定和解说;二是国有土地所有权主体抽象、虚置,所有人与代理人之间没有厘清界限和责任;三是集体土地所有权有多个主体代表,模糊不清;四是集体土地所有权处于弱势地位,将集体土地以“所有权”称谓之,实乃名不副实。经济学认为,制度创设的过程,本质上就是各种利益主体矛盾激荡与博弈的过程,而产权制度黑洞正是寻租和腐败活动猖獗、农民丧失参与制度创设博弈过程的重要根源。

　　 二、土地征用制度被滥用。

　　 中国的土地征用制度具有征地主体的唯一性、征地行为的强制性、征地条件的补偿性、土地所有权的转移性等特点。可以说,现行征地制度的实质是从农村和农民身上“抽血”来积累工业资金,忽视了农民的土地权利。这是社会矛盾凸显、越级上访不断的症结所在。我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制,任由各级行政机关自行解释,代理人自由裁量权太大,不仅导致政府滥用征地权,而且容易出现权力腐败。同时,征地程序不透明、不公平,被征地农民知情权被剥夺,公民财产权利被侵犯。在这种制度笼罩下,集体土地成为政府和开发商敛财的聚宝盆。

　　 三、征地补偿制度极不合理。

　　 中国的征地补偿制度实质上已演变成一种对农民利益明目张胆的掠夺行为,主要表现在:①征地补偿标准太低,而且按倍值计算依据不足。②按三年平均产值测算不合理也不科学,它没有综合考虑土地的各种因素。③安置方式简单。对被征地农民习惯上只考虑给予经济上的补偿,而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题却考虑不多。④土地补偿费和土地收益分配不合理,使得原本就严重偏低的征地补偿款最后到了农民手中就少得可怜,这种分配格局难以体现农民的土地权益。

　　 四、耕地占补平衡制度流于形式。

　　 从理论上讲,受耕地后备资源有限、社会经济加快发展、自然灾害频繁的根本制约,从中、长期看,无论是总量动态平衡还是项目耕地占补平衡都将难以维继;在实际操作中,耕地占补平衡制度面临着耕地保有量信息失真、补充耕地质量不达标、资金难以落实到位、耕地后备资源不足、因毁林造地和水土流失引起的生态环境恶化、搞虚假数字平衡、加大企业的投资成本等等问题。中央管制部门由于缺乏准确的信息、基本的控制手段与技术、有效的监督和强制执行性措施,致使这一制度安排基本失效。

　　 五、基本农田