城市资源资本化途径探析

    一、 问题的提出
    城市资源资本化的产生与城市经营密不可分。而城市经营的探索开始于20世纪90年代初，现已汇聚成一股潮流，发展成为一种"世纪现象"。众所周知，城市是一个国家或地区的经济、政治和文化中心，是人类集中、高效率利用自然资源、土地资源、空间资源和智力资源，创造物质文明和精神文明的载体。城市可持续发展的本质，就是以保护和合理利用自然资源，保持良好的生态环境为发展基础，实现城市经济和社会的持续发展。人既是城市的创造者，也是城市的享用者，建造什么样的城市，怎样建造城市，必须以满足人的现实需求和长远需求为目标。传统思维的城市即"围城而居而市（交易）"已经过时，必须用现代的、市场经济眼光重新审视城市建设和管理，于是城市经营便应运而生。
    城市经营是关于城市规划、城市建设和城市管理的一种理论和实践模式，目前国际上比较通行。伴随着城市建设规模的不断扩大，管理功能日益增强，市场经济日益发展和健全，决定了城市建设必须走向市场。所谓城市经营"是以探求城市经济、社会、环境效益最大化为目标，通过国内外市场交换而进行城市整体策划和管理并力争其实现的经济行为" 。明确地说就是要从根本上改变投资主体，打破原来城市经营由政府揽起来的格局，利用市场机制建立城市经营的多元投资体系。它的含义可理解为：城市决策者把城市当作一种特殊的经济实体或综合的、多元化的、规模宏大的集团，以城市的发展、社会的进步、人类物质与文化生活水平提高为目标，一方面以业主管理者的身份将城区的土地、基础设施、公用服务设施等资源推向市场，滚动经营，实现资源优化配置，为城市发展提供源源不断的资金；另一方面，通过加大城市建设管理体制改革和市政公用事业运行机制和经营机制的改革，引入市场竞争机制打破地方保护主义的壁垒，增强市政公用事业从业人员的危机感、责任感和使命感，管理好、维护好城市。同时城市无形资产的创造、城市形象的塑造、城市文化的提升也应纳入城市经营的范畴。这是利用城市自身功能吸纳资金，合理利用、优化配置城市的自然资源和社会资源，并力求取得城市建设中经济效益、社会效益和环境效益最大化，促进城市可持续发展的做法。 
    城市经营涉及城市规划、土地利用、水资源、住房、交通、建筑、生活垃圾处理等，其核心就是有效利用城市拥有的多种资源，使之转化为真正的生产力。而实现城市资源资本化，建立城市建设多元化投资体制，是其中一个关键环节。
    二、 城市资源资本化
    城市资源资本化是一种机制和过程，它是以社会、环境和经济效益最大化为目标，把一个社会中政府所拥有的各种有形无形的资源及存量资产，转化为可以增值的活化资本，赋予其资本属性，在政府和市场作用下，通过出租、转让、组合、裂变、流动等多种方式进行优化配置和有效、有序运作，最大限度地实现增值、盈利和获益，并将其作为再投资再循环，使之产生"滚雪球"效益，从而实现其经济效益、环境效益和社会效益的最大化。过去，一讲资源，往往是指生产资料、工业企业、房产地产和财产、资金等，没有把城市也视为一个资源对待，结果是政府的投入未能得到应有的经济回报，城市未能得到很好的滚动发展。事实上，用市场经济的观点看待城市，城市聚集了大量的可以运营的资源。
    城市的有效资源很多，广义上指土地、矿产、河流、森林、市政基础设施等，从狭义上来说，城市政府可利用的资源大致可分以下几类：（1）自然资源，如土地、河流等；（2）市政基础设施中的非经营性存量国有资产，如桥梁、建筑物、工具、机器设备及相关设施；（3）政府作为业主身份独有的、需政府投入的公益事业方面的管理权、经营权及使用权，如城市道路保洁、街心花园整修、公共停车场管理、公共建筑物上的广告发布权、公厕保洁等；（4）城市各机关行政事业单位的人力资源，即人的才识智慧和能力。通过以这些城市的有效资源为基础的人流、物流、资金流、信息流等的合理流动、合理配置，使城市发展走向良性循环，而这一切自然要求城市资源资本化。
    城市资源资本化是市场的必然产物。区域经济的发展离不开资本的配置即投资。资本配置的优化，不单纯有一个投资增量的配置问题，而且有一个投资存量即资产存量如何流动和重组的问题。行政机制配置资源转向市场机制配置资源，使资本机制得以产生并在资源配置中发挥作用。这不仅意味着新投入资金要按照市场方式来进行运作，而且意味着新投入资金要按照市场经济规律的要求来进行存量调整。而存量调整的有效途径是资本营运，因地制宜，通过政府资源资本化这种资本运营机制，对社会存量资产，赋予其资本属性，通过转让、兼并、流动、优化组合等方式，创造价值，实现增值、盈利，并以最经济、最合理、最有效的方式置换到最需要的经济场所和产业中去，这无疑为国民经济的发展注入了新的"血液"，为投资市场渠道的畅通，吸纳外资、商家及社会闲散资金铺平了道路。如广东省政府筹办"九运会"突破了历次全运会靠行政手段筹资方式，采用商业运作机制吸引社会投入，其中，1000万元的广播电视转播权、1380万元的火炬传递过程冠名权、1506万元富士胶卷主赞助商冠名收入，全部收入超过两亿元人民币。
    三、 实现城市资源资本化的途径
    （1）盘活土地。土地是城市的载体，是城市经济和社会发展的最基本的生产要素，属国家所有，各级人民政府是其管理主体。政府要使土地转化为资本，只有通过流动，即出让、抵押、出租等方式，激活死的资产，赋予其资本的属性，才能实现由资产（或资源）转化为资本，使城市土地和空间升值。城市以土地生财，盘活土地存量，要采取市场运作的方式，对土地一级市场政府要垄断，对土地二级市场要放开搞活。垄断土地一级市场，其运作的主要特点：一是政府抓土地"统一收购"，将城市规划区内凡需要盘活的土地一律由政府收购储备。二是政府抓"统一批租"，将城市规划区内的土地，特别是经营性房地产开发用地由政府供应。通过土地收购--土地储备--土地出让形成土地一级市场的政府垄断。开放搞活二级市场，其运作的主要特点是：一凡需在城市取得土地使用权的单位，开发商和个人，先到有关部门如当地国土交易中心登记，由国土交易中心根据要求、地段、地块状况，确定最低价，二组织公开竞价。这样既保证了开发城市土地依法进行，又使城市载体实现其经营的最高利润，使土地成为城市建设最重要的融资渠道。资本的生命在于流动，只有通过流动，才能显值、保值、增值，为社会创造源源不断的财富。土地及其附着物房屋的价值因不同地理位置而有高低之别，是由于级差地租产生的。国家资本的长期积累与沉淀，是土地作为资本的社会属性，如果没有投入上的多少差异，就不会产生级差地租。如果让这些资产处于永远静止状态，那么升值就不能体现。
    （2）打造融资平台。实现城市资源资本化，就要建立城市多元化投资体制，创新城市发展的动力机制，遵循市场竞争的原则，打造一个公平的融资平台，盘活民间个人、企业、外资的资本存量。例如公共停车场、城市公交线路、垃圾处理中心、公厕的经营权和道路、街心花园的保洁。这些都属政府投资所建，以追求社会效益为目标，经常是投入多，效果不好。如建一间公厕投资好几万元不说，每年的收费连守厕人的工资都难维持，政府倒贴维修费用还管不好。如果通过公开拍卖，出让这些单位的经营权和保洁权，这些物化资产就转化为资本，新的所有者从追求利润最大化和规避风险的本能出发，会千方百计去经营好、管理好，从而实现政府投资最小化、社会效益最大化。

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